La réforme du code minier applicable en France Métropolitaine

Publication | mai 2014

Introduction

La réforme du Code minier français s’inscrit dans la perspective exprimée en 2012 par le Ministère du Redressement productif de voir la France « redevenir un pays dans lequel on peut exploiter des mines ». Au-delà de la simple volonté politique, la réalité semble confirmer cette tendance. La société Variscan, filiale de l’australien Platsearch, a obtenu en juin 2013 un permis de recherche portant principalement sur la recherche de cuivre et d’or potentiellement enfermé dans les sous-sols de la Sarthe et de la Mayenne, premier permis minier accordé en métropole depuis près de trente ans, puis un second permis de recherche d’or et d’argent en Maine et Loire. Par ailleurs, Cominor, filiale de La Mancha Resources, s’est vu accorder un permis de recherche pour une mine d’or dans la Creuse en novembre 2013.

Bien que l’industrie extractive française soit aujourd’hui centrée sur les granulats, dont environ 400 millions de tonnes sont extraites par an afin de soutenir le secteur du bâtiment, le sous-sol de la France métropolitaine renferme d’importantes ressources en métaux de base et métaux précieux tels que l’or, le cuivre et le fer, entre autres.

Le secteur pétrolier en France, avec une production avoisinant les 875 000 barils de pétrole brut par an répartie sur une soixantaine de gisements en exploitation est également un domaine que le Ministère souhaiterait voir se développer davantage.

Dans cette optique, au mois de février dernier, Arnaud Montebourg, ministre du Redressement productif, a par ailleurs annoncé la création de la Compagnie nationale des mines de France (CMF), ayant pour but de prospecter et exploiter le sous-sol français, aussi bien en métropole qu’en Outre-mer. La CMF aura également pour objectif de mener des opérations minières en Afrique, en Asie centrale et en Amérique du Sud notamment.

Le présent article vise à résumer les grands axes de la réforme du cadre législatif minier français dont le texte devrait être présenté aux parlementaires au printemps 2014.

Régime minier actuel

Le Code minier français actuel (le Code Minier), maintes fois remanié depuis son adoption initiale en 1810, est issu de la codification de sa partie législative opérée par ordonnance en janvier 2011.  Il constitue, avec les décrets d’application n°2006-648 et n°2006-649 du 2 juin 2006  relatifs aux titres miniers (respectivement Décret n°2006-648 et Décret n°2006-649), le droit minier applicable en France, bien que les territoires d’Outre-mer sont, dans certains cas, régis par d’autres dispositions législatives et réglementaires spécifiques qui peuvent varier ou compléter celles du Code Minier et des Décrets précités.

Le Code Minier a pour singularité d’être d’application large, puisqu’il couvre non seulement la recherche et l’exploitation des substances minérales ou fossiles énumérées à l’article L. 111-1, mais également les hydrocarbures liquides ou gazeux, les granulats marins et les gîtes géothermiques. Toutefois, l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique sont interdites aux termes de la loi du 13 juillet 2011, qui a elle-même été validée par une décision du Conseil Constitutionnel du 11 octobre 2013.

Axes de la réforme

La réforme, annoncée depuis l’été 2012 par le gouvernement, maintiendrait une grande partie du contenu du Code Minier en conservant le « modèle minier français » qui repose sur la propriété du sous-sol par l’Etat (en-dessous de 30 mètres) et la délivrance de titres d’exploration ou d’exploitation. Cependant, le projet de loi serait porteur de plusieurs évolutions significatives. Celles-ci sont axées principalement sur le renforcement de la participation du public, une meilleure prise en compte des contraintes environnementales, mais aussi l’amélioration de la sécurité juridique pour les titulaires de titres miniers et la simplification des procédures administratives. Le Projet envisage également une nouvelle structure fiscale, bien que ce volet ne fasse pas ici l’objet d’analyse.

Après qu’un premier projet de texte portant sur le principe d’un nouveau Code minier ait circulé en juillet 2013, c’est un projet intégral de Code minier, à l’exclusion toutefois des dispositions particulières applicables à l’Outre-mer, (le Projet), qui a été remis au gouvernement le 5 décembre 2013 par le groupe de travail présidé par Monsieur Thierry Tuot (le Groupe de Travail).

Titres miniers

Les activités d’exploration et d’exploitation minières sont actuellement encadrées par les deux titres miniers prévus par le Code Minier que sont le permis exclusif de recherche (PR) pour la phase de recherche et la concession (la Concession) pour la phase d’exploitation.

  1. Attribué par arrêté ministériel pour une durée maximale de cinq ans renouvelable deux fois pour des périodes maximales de cinq ans, le PR octroie un droit exclusif et cessible d’effectuer tous travaux de recherches dans le périmètre qu’il définit et de disposer librement des produits extraits à l’occasion des recherches et des essais. Tout en maintenant ses caractéristiques actuelles, le Projet renomme le PR en permis d’exploration. Le Projet envisage par ailleurs d’introduire le droit de mener des opérations de recherche et de prospection sur une base non exclusive, et sous réserve des procédures de déclaration, d’enregistrement et d’autorisation prévues dans le texte.
  2. Sous le Code Minier, la Concession est attribuée par décret pris en Conseil d'État pour une durée initiale maximale de 50 ans pouvant faire l’objet de renouvellements successifs d’une durée inférieure ou égale à 25 ans, et confère à son titulaire à l’intérieur du périmètre de la Concession un droit exclusif de recherche et d’exploitation des substances mentionnées dans le décret d’octroi. Elle est cessible et amodiable mais non susceptible d’hypothèque. Sans remanier son contenu, le Projet renomme la Concession en permis d’exploitation (PE) et prévoit son octroi par le Ministre en charge des Mines. Une disposition transitoire prévoit que les concessions existantes expireront le 31 décembre 2018, mais que, dans la mesure où ces concessions correspondent à des gisements exploités, leur prolongation sous forme de PE est accordée de droit conformément aux dispositions du Projet.
  3. A noter que le Projet maintient le principe selon lequel le titulaire d’un PR est dispensé d’une mise en concurrence au moment de la demande de PE portant sur toute ou partie du périmètre couvert par le PR en question.

Octroi des titres miniers

Une des principales innovations du Projet concerne la création d’un « rescrit procédural » autorisant une validation juridictionnelle des décisions administratives devant la Cour Administrative d’Appel. Cette procédure est destinée à purger par anticipation les irrégularités juridiques de toutes décisions minières, dont l’octroi des titres. En conséquence, en cas de jugement favorable, la décision soumise à appréciation fait l’objet d’une validation définitive, celle-ci ne pouvant alors plus faire l’objet d’aucun recours, tant par voie d’action que par voie d’exception. Cette disposition, donnant compétence au juge pour autoriser ou interdire une activité minière, est toutefois critiquée car elle pourrait se heurter au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs.

Le Projet introduit également un contrôle, au cours de la procédure de délivrance de titres miniers, des capacités techniques et financières de la personne nommée comme opérateur. Selon la note de synthèse du Groupe de Travail accompagnant le Projet, ceci amènerait à rejeter les demandes émanant de filiales constituées sous la forme de sociétés par actions simplifiés, dont les règles de fonctionnement, notamment concernant la constitution de capital social, ne permettraient pas d’offrir les garanties suffisantes à l’octroi d’un titre minier.

Enfin, il est prévu par le Projet une amélioration des délais d’octroi des titres miniers avec la mise en place d’un système d’octroi tacite en cas de silence de l’administration supérieur à trois mois à partir de la demande de permis.

Contrôle de l’administration

Dans la perspective d’encadrer les futurs débats, le Projet institue un Haut conseil des mines rassemblant « les parties prenantes » qui peut être saisi de toutes questions relatives au champ d’application du Code Minier, aux textes d’applications, ainsi qu’aux décisions administratives relatives à l’exploration et l’exploitation.

Le Projet prévoit également l’élaboration d’un schéma national minier de valorisation et de préservation du sous-sol, dont l’objet serait proche de ce qui existe déjà avec le schéma d’orientation minière de la Guyane. Les contours de ce schéma de valorisation restent cependant encore imprécis.

Par ailleurs, le Ministre chargé des Mines deviendrait compétent pour prendre toutes décisions relatives aux titres et travaux miniers qui relèvent pour le moment de l’autorité préfectorale.

Autorisation des travaux

Sous le régime actuel, en plus de l’obtention du titre minier, le titulaire du titre doit, avant de procéder à certains travaux d’exploration ou d’exploitation, soit effectuer une déclaration, soit obtenir une autorisation auprès de l’administration.

Dans la perspective d’élargir le champ du contrôle exercé a priori par l’administration sur les travaux miniers, un récent projet de décret prévoyait déjà la modification du Décret n°2006-649 en faisant basculer du régime de la déclaration vers celui de l’autorisation les forages d’exploration minière et les forages de recherches d’hydrocarbures, ces activités étant jugées potentiellement plus dommageables pour l’environnement.

Le Projet s’inscrit dans le prolongement de ces réflexions sur le contrôle de l’administration en ce qu’il envisage de soumettre les travaux miniers, à l’instar des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), en fonction de leur qualification sur une liste établie par décret en Conseil d’Etat :

  1. soit à autorisation pour les travaux présentant de graves dangers ou inconvénients pour l’environnement, la sécurité, la santé publique et l’intérêt des populations (ensemble les Intérêts Protégés);
  2. soit à autorisation simplifiée (enregistrement) pour les travaux miniers présentant des dangers et inconvénients graves pour les Intérêts Protégés lorsque ces dangers et inconvénients peuvent être prévenus par le respect de prescriptions générales édictées par les autorités;
  3. soit à simple déclaration pour les travaux miniers qui, ne présentant pas de graves dangers ou inconvénients pour les Intérêts Protégés, doivent néanmoins respecter les prescriptions générales édictées par les autorités.

En ce qui concerne l’aspect procédurale de l’autorisation, le Projet renvoie aux dispositions du Code de l’Environnement sur les ICPE.

En outre, le Projet prévoit, lorsque les travaux miniers ne sont pas compatibles avec les règles d’urbanisme applicables ou nécessitent une expropriation préalable, leur soumission aux procédures de déclaration d’utilité publique. Ces autorisations seront dès lors délivrées en application du Code de l’Urbanisme et vaudront permis de construire.

Participation du public

L’ouverture des travaux miniers soumis à autorisation est actuellement conditionnée à l’élaboration d’une étude d’impact sur l’environnement et d’une enquête publique prévues par le Code de l’environnement. L’octroi d’une Concession est également soumis à une enquête publique et, depuis le 1er janvier 2013, une loi amendant le Code de l’environnement et visant à assurer le respect de l’article 7 de la Charte de l’environnement, conditionne la délivrance d’un PR au respect des dispositions assurant la participation du public. Ce rapprochement opéré entre les conditions d’octroi du PR et de la Concession (PE sous le Projet) est maintenu dans le Projet.

Le Projet envisage également le renforcement de la procédure d’information et de participation du public préalable à l’octroi éventuel d’un titre minier ou d’une autorisation de travaux miniers. Ce renfort dérogatoire et exceptionnel prendrait la forme d’un « groupement momentané d’enquête », crée par l’autorité administrative et doté de la personnalité morale. Constitué de « l’ensemble des parties prenantes », le groupement serait chargé d’instruire la délivrance du titre minier ou l’autorisation d’ouverture des travaux et d’émettre une recommandation à destination de l’autorité administrative sur le sens de la décision à prendre. Le groupement est requis de rendre ses conclusions dans les six mois de sa création, à moins que ce délai ne soit prolongé pour une durée additionnelle de six mois par arrêté du Ministre. Cette procédure renforcée suspend donc l’instruction des demandes de titres miniers ou de déclaration de travaux miniers.

Protection de l’environnement

La constitution d’une garantie financière pour les mines comportant des installations de gestion de déchets afin de garantir la préservation et l’éventuelle réhabilitation du site, imposée par le Code Minier,  est maintenue dans le Projet.

Il en va de même du maintien des dispositions prévoyant, lors de la fin de chaque tranche de travaux, de l’arrêt des travaux ou de la fin de l’exploration ou de l’exploitation, l’application d’une procédure particulière conduite par le Préfet  par laquelle l’explorateur ou l’exploitant communique les mesures de sécurité et de protection de l’environnement qu’il entend mettre en œuvre afin de faire cesser les désordres et les nuisances causées par les activités minières, prévenir les risques de survenance de tels désordres, et ménager les possibilités de reprise de l’exploitation. L’explorateur ou l’exploitant demeurera également tenu de remettre aux collectivités les installations hydrauliques qu’il estime nécessaires ou utiles à l’assainissement et à la distribution de l’eau  dont le transfert est assorti du versement d’un montant correspondant au coût estimé des dix premières années de fonctionnement de ces installations.

Responsabilité environnementale

En matière de responsabilité, le Code Minier prévoit une présomption de responsabilité à la charge de l’explorateur ou de l’exploitant ou, à défaut, du titulaire du titre minier, concernant les dommages causés par son activité dont seule une « cause étrangère » pourrait l’exonérer, cette responsabilité n’étant limitée ni au périmètre du titre minier ni à sa durée de validité. La présomption de responsabilité vient à s'appliquer même lorsque les travaux miniers ont été réalisés dans les règles de l'art et en l'absence de toute faute, s’il est prouvé que les dommages sont bien la conséquence directe des travaux miniers.

De plus, issu de la loi du 1er août 2008, et fondé sur le principe pollueur-payeur, le titre VI du Code de l’environnement (art. L.160-1 et suivants) prévoit un mécanisme de mise en jeu de la responsabilité de toute personne morale qui exploiterait notamment une activité minière, causant des dommages à l’environnement, qu’il s’agisse par exemple d’atteinte grave à la santé humaine, ou d’effet nuisible sur la qualité des eaux. Une présomption de responsabilité a été établie par ces dispositions, dont il faut tenir compte dans le cadre de l’exploration ou l’exploitation minière, tout en précisant que le champ d’application d’une telle responsabilité et ses conditions d’application doivent faire l’objet d’un examen minutieux, à chaque cas particulier, pour déterminer s’il existe un risque au titre de ce régime de responsabilité.

Le régime actuel de responsabilité a fait l’objet d’une proposition de loi déposée au Sénat le 21 septembre 2012 proposant notamment de définir plus largement le dommage minier, incluant tous les dommages consécutifs à l’activité minière qu’ils soient directs ou indirects. A ce sujet, le Projet étend le champ des personnes potentiellement responsables au « bénéficiaire de l’exploitation » ou « la personne qui en a assuré la conduite effective ». Le Projet maintiendrait néanmoins le principe de l’exonération pour « cause étrangère ».

Le Projet institue également un fonds de solidarité nationale de l’après mine chargé d’assurer l’indemnisation des victimes de dommages résultant de risques dont l'indemnisation n'est pas mise à la charge des personnes responsables.

Conclusion

Norton Rose Fulbright bénéficie d’une solide feuille de route dans le secteur minier, en plus de connaissances approfondies du cadre législatif et des enjeux pratiques de l’industrie. Nous conseillons régulièrement des sociétés minières en relation avec leurs investissements dans le monde entier.

Cette communication a été préparée sur la base d’un projet de loi qui demeure sujet à changement et ne saurait être interprété comme le droit positif en France. L’objet de cette communication est d’apporter une information générale relative aux possibles évolutions du cadre législatif minier français.


Top

Contacts

Poupak Bahamin

Poupak Bahamin

Washington, DC