Ontwikkelingen programma aanpak stikstof

Stikstofproblematiek

De Afdeling zette voor de zomer een streep door het ‘programma aanpak stikstof’ (PAS) en de gevolgen van deze verstrekkende uitspraak worden steeds duidelijker. Door het wegvallen van het PAS zijn duizenden infrastructurele projecten, woningbouwprojecten, en andere ruimtelijke ontwikkelingen stil komen te liggen. Het kabinet is druk bezig met het zoeken naar oplossingen voor de stikstofcrisis, terwijl het aantal landelijke protesten van boeren en bouwbedrijven alleen maar lijkt toe te nemen.

Gelet op de grote gevolgen van de stikstofproblematiek in bijna alle marktsectoren, zullen wij u in deze Legal Update informeren over de meest recente ontwikkelingen. In deze update gaan wij in op de nieuwe beleidsregels over intern en extern salderen en op de spoedwetgeving die inmiddels ook door de Eerste Kamer is aangenomen.

Beleidsregels salderen

De Commissie Remkes adviseerde al dat het intern en extern salderen van emissies een (korte-termijn) oplossing kan zijn voor het vlottrekken van de vergunningverlening. Om de uniformiteit van het beleid te waarborgen, kwamen de provinciale bevoegde gezagen op 8 oktober 2019 met een eerste set beleidsregels voor het intern en extern salderen van stikstofemissies. Vooral omdat de beleidsregels uitgingen van feitelijk gerealiseerde capaciteit (en dus niet van de vergunde emissies) en gepaard gingen met het intrekken van (waardevolle) dier- en fosfaatrechten, kwam de agrarische sector massaal in opstand. De beleidsregels verdwenen in sommige provincies binnen enkele dagen van tafel.

Het kabinet en de provinciale bevoegde gezagen hebben zich sindsdien gebogen over nieuwe beleidsregels voor het salderen van stikstofemissies. De nieuwe beleidsregels zijn op 12 december 2019 bekendgemaakt. De koppeling met het intrekken van dier- en fosfaatrechten is in de nieuwe versie van de beleidsregels geschrapt.

Intern en extern salderen

De beleidsregels stellen voorwaarden aan intern en extern salderen, vooral om te voorkomen dat het verlenen van nieuwe vergunningen de facto resulteert in een toename van stikstofdepositie. Intern salderen betreft het inzetten van vergunde emissieruimte binnen een project. Van extern salderen is sprake wanneer stikstofruimte van een project wordt opgekocht en gebruikt voor het uitvoeren van andere activiteiten.

De beleidsregels nemen als uitgangspunt dat alleen de feitelijk gerealiseerde capaciteit van een project voor saldering in aanmerking komt. Aldus geldt dat reeds vergunde emissieruimte alleen voor saldering in aanmerking komt, voor zover de installaties, gebouwen en voorzieningen die nodig zijn voor het uitstoten van de stikstofemissies daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Projecten die op dit moment (te) ruim zijn vergund kunnen het overschot aan emissieruimte dus in beginsel niet gebruiken voor intern of extern salderen.

Bij intern salderen kan hiervan worden afgeweken indien:

• het project op 12 december 2019 nog niet volledig was gerealiseerd, maar wel aantoonbaar stappen zijn gezet met het oog op volledige realisatie;
• het project op 12 december2019 nog niet was aangevangen met de realisatie van vergunde capaciteit, maar daarvoor wel al aantoonbaar onomkeerbare significante investeringsverplichtingen zijn aangegaan;
• Het project noodzakelijk is ten behoeve van de realisatie van de doelen in een Natura 2000- gebied.
• De aanvraag ziet op het toepassen van een alternatieve verdergaande stikstofemissie reducerende techniek ter vervanging van de eerder verleende emissie reducerende techniek, die leidt tot een vermindering van de stikstofemissie, zonder uitbreiding van de capaciteit zoals opgenomen in de laatst verleende toestemming.
• Het één of meer van de volgende projecten betreft: energieprojecten van nationaal belang, wegen, vaarwegen, spoorwegen, luchtvaart, woningbouw, duurzame energieopwekking, militaire activiteiten of projecten in het kader van de nationale veiligheid.

Voor extern salderen gelden andere regels. Er dient een directe samenhang te bestaan tussen de intrekking van de toestemming voor de saldo-gevende activiteit en de verlening van een nieuwe natuurvergunning voor de saldo-ontvangende activiteit. Daarnaast moet de uitvoering van de saldo-gevende activiteit feitelijk zijn beëindigd, voordat deze activiteit wordt ingezet voor salderen. Tot slot, om te borgen dat er over de hele linie een stikstofdaling plaatsvindt, kan slechts 70% van de feitelijk gerealiseerde capaciteit van de saldogevende activiteit worden gebruikt voor een nieuwe activiteit. Het bevoegd gezag zal effectief 30% van de emissieruimte ‘afromen’ en beschikbaar stellen voor natuurherstel.

Hoewel de beleidsregels strikte eisen stellen aan het intern en extern salderen van stikstofemissies, bevatten de beleidsregels wel een hardheidsclausule, op basis waarvan het bevoegd gezag kan afwijken van de beleidsregels, indien toepassing daarvan leidt tot onevenredige gevolgen. Hoewel het bevoegd gezag naar onze verwachting zeker niet scheutig zal zijn met het toepassen van deze uitzondering, biedt de hardheidsclausule wel een vangnet om apert onevenredige situaties te voorkomen.

Spoedwet aanpak stikstof

Het kabinet werkt al geruime tijd aan een spoedwet die is gericht op het verminderen van de stikstofbelasting op Natura 2000-gebieden en het vlottrekken van de vergunningverlening. Na behandeling in de Tweede Kamer, is de Spoedwet aanpak stikstof inmiddels ook aangenomen door de Eerste Kamer.

De Spoedwet maakt het mogelijk om enkele specifieke maatregelen in te voeren voor het aanpakken van de stikstofcrisis. Het betreft met name:

• de mogelijkheid om een drempelwaarde in te stellen met betrekking tot de vergunningsplicht;
• de mogelijkheid voor het invoeren van een stikstofregistratiesysteem. Als wij het goed zien, betreft het hier de mogelijkheid om de oude stikstofbanken nieuw leven in te blazen;
• de mogelijkheid om bij ministeriële regeling regels te treffen met betrekking tot veevoer; en
• de mogelijkheid van versnelde besluitvormingsprocedures die noodzakelijk zijn voor de bescherming, verbetering en herstel van Natura 2000-gebieden
• de mogelijkheid om de vergunningplicht te laten vervallen voor ‘andere handelingen’ die weliswaar een verslechterend, maar geen significant effect hebben op Natura 2000-gebieden.

Wij merken op dat de meeste maatregelen pas daadwerkelijk kunnen worden ingevoerd op basis van concretere uitvoeringsregelingen (die nog wel door het kabinet moeten worden vastgesteld). Zo bezien, voorziet de spoedwetgeving nog niet direct een oplossing voor het stikstofprobleem.

Bezwaren

Ondanks dat de wet is aangenomen, zijn er tijdens het wetgevingsproces verschillende bezwaren geuit in zowel de Tweede Kamer, de Eerste Kamer, als door de Raad van State.

De bezwaren hebben vooral betrekking op de invoering van drempelwaarden, het stikstofregistratiesysteem, en het vervallen van de vergunningsplicht voor‘ ‘andere handelingen’ (met een verslechterend, maar geen significant negatief effect). De oppositie en de Raad van State vragen zich vooral af in hoeverre deze maatregelen kunnen worden uitgevoerd in overeenstemming met de strikte eisen die voorvloeien uit de systematiek van de Europeesrechtelijke Habitatrichtlijn. De spoedswet maakt het mogelijk om op enkele punten een relatief soepel regime in te voeren, terwijl zeker moet worden gesteld dat er geen stikstofruimte wordt uitgegeven die vooraf (nog) niet is gecreëerd.

Wij delen deze bezwaren en het zal voor het kabinet naar onze mening niet eenvoudig zijn om de hierboven genoemde maatregelen (a-e) daadwerkelijk in te voeren. De jurisprudentie van de Afdeling en het Europese Hof van Justitie laat immers zien dat er strenge eisen worden gesteld aan het gebruik van drempelwaarden, het opzetten van stikstofbanken, en aan het invoeren van uitzonderingen op de vergunningsplicht. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting geven geen concrete invulling aan deze maatregelen en dus blijft het vooralsnog onduidelijk of (en hoe) deze maatregelen daadwerkelijk kunnen worden vormgegeven. De juridische haalbaarheid van de maatregelen die op basis van de spoedwetgeving kunnen worden ingevoerd, is nog geen gegeven en zal nader door het kabinet moeten worden onderbouwd. To be continued, dus!