Reforma energética: La nueva regulación para el sector de hidrocarburos en México

En cumplimiento con la reforma constitucional en materia de áreas y empresas estratégicas, publicada en el Diario Oficial de la Federación (“DOF”) el 31 de octubre de 2024, y la reforma constitucional en materia de simplificación orgánica, publicada en el DOF el 20 de diciembre de 2024 (las “Reformas Constitucionales”), el pasado 18 de marzo de 2025, se publicó la nueva legislación secundaria que regulará el sector energético, en materia de electricidad e hidrocarburos.

Por lo que hace al sector de hidrocarburos, se expidieron tres nuevas leyes principales: (i) la Ley del Sector de Hidrocarburos (“LSH”), (ii) la Ley de Petróleos Mexicanos (“Ley de PEMEX”), y (iii) la Ley de la Comisión Nacional de Energía (“LCNE”); así como reformas a ciertas leyes, incluyendo a la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos (“LISH”).

Ley del Sector Hidrocarburos

La nueva LSH abroga la antigua Ley de Hidrocarburos emitida con motivo de las reformas constitucionales en materia energética de 2013.

La LSH plantea una nueva estructura y regulación para el sector de hidrocarburos en el país, otorgando un rol prioritario y preferente a Petróleos Mexicanos (“PEMEX”), y facultades de regulación y supervisión tanto a la Secretaría de Energía (“SENER”), como a la nueva Comisión Nacional de Energía (“CNE”), quien es el nuevo organismo regulador desconcentrado, que sustituye a la Comisión Reguladora de Energía (“CRE”) y a la Comisión Nacional de Hidrocarburos (“CNH”).

A pesar del rol prioritario que se le otorga a PEMEX, la LSH continúa permitiendo la participación del sector privado en las distintas actividades que representan la cadena de producción de hidrocarburos y petrolíferos en los sectores upstream, midstream y downstream.

Upstream

La LSH prevé, a grandes rasgos, una estructura similar a la contemplada en la antigua Ley de Hidrocarburos para la realización de actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, esto es, a través de asignaciones (otorgadas por SENER a PEMEX) y contratos para la exploración y extracción.

Bajo la nueva LSH, las asignaciones pueden ser:

1. Asignaciones para desarrollo propio
   1. Asignaciones exclusivas de PEMEX para la exploración y extracción de hidrocarburos. Conforme a éstas, PEMEX fungirá como operador.
   2. Para cumplir con sus obligaciones bajo estas asignaciones, PEMEX podrá celebrar contratos de servicios con privados. Las contraprestaciones bajo dichos contratos deberán ser en efectivo.
   3. En caso de que PEMEX lo requiera y previa autorización de SENER, estas asignaciones podrían migrar al nuevo esquema de “Asignaciones para desarrollo mixto”.
2. Asignaciones para desarrollo mixto y contratos mixtos
   1. Bajo este modelo, PEMEX podrá complementar sus capacidades técnicas, operativas, financieras y de ejecución con el apoyo de empresas privadas a quienes la ley denomina “Participantes”, mismas que podrán fungir como operadores en las asignaciones.
   2. PEMEX cuenta con la facultad de determinar la forma de selección de los Participantes, manteniendo la titularidad sobre la asignación.
   3. PEMEX y los Participantes celebrarán contratos mixtos paralelos a este tipo de asignaciones, los cuales contendrán los términos y condiciones bajo los que se llevarán a cabo las actividades inherentes a una asignación para desarrollo mixto, y regularán, entre otros aspectos, el interés de participación, los riesgos, los derechos y obligaciones sobre activos, pasivos y contraprestaciones, así como el mecanismo para acordar las decisiones técnicas, operativas y presupuestales en la operación de las partes involucradas.
   4. Conforme a los contratos mixtos, PEMEX debe mantener al menos el 40 por ciento de interés de participación.
   5. En principio, PEMEX no deberá realizar aportaciones económicas bajo estas asignaciones. No obstante, la LSH prevé que de forma excepcional, previa autorización de su consejo y siempre que se establezca en el contrato mixto, PEMEX podría realizar aportaciones.
   6. Todos los ingresos que se obtengan con motivo de estas asignaciones, deberán destinarse por orden de prelación (1) al pago de los impuestos aplicables, (2) a la recuperación de costos (la cual no podrá ser mayor al 30 por ciento de los ingresos obtenidos, salvo aprobación en contrario por SENER, en cuyo caso no deberá ser mayor al 40 por ciento de los ingresos obtenidos), y (3) el resto se repartirá conforme a la participación de cada parte en el contrato.
3. Contratos para exploración y extracción de hidrocarburos
   1. La LSH prevé que SENER, de forma excepcional, podrá licitar contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos (“CEEs”) a ser suscritos con privados y/o PEMEX.
   2. Los CEEs podrán ser de servicios, utilidad compartida, producción compartida o licencia.
   3. La LSH establece que los CEEs deberán licitarse conforme a ciertos lineamientos que deberá expedir SENER; asimismo, dispone que SENER tendrá la facultad de determinar la participación de PEMEX en dichos contratos, en su caso.
   4. Si bien la LSH permite que se pacten mecanismos alternativos de solución de controversias en los CEEs, estos no podrán ser empleados para aspectos relacionados con su rescisión administrativa. Esta prohibición debe tomarse en cuenta a la luz de las reformas recientes al Poder Judicial de la Federación, y su posible impacto en las controversias y litigios que versen sobre rescisiones administrativas.

Midstream y downstream

Por lo que respecta a las actividades de midstream y downstream, la LSH incluye varios cambios en las actividades permisionadas:

1. SENER será la encargada de regular y otorgar los permisos para el tratamiento, refinación, importación, exportación, transporte, almacenamiento y comercialización de petróleo, así como para la importación y exportación de gas natural y petrolíferos. Por su parte, la CNE regulará y otorgará los permisos para el procesamiento, licuefacción, regasificación, compresión, transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y expendio al publico de gas natural, petrolíferos y petroquímicos, así como para la gestión de sistemas integrados.
2. Con respecto a la importación de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos se incluyeron también disposiciones que regulan la responsabilidad solidaria de los permisionarios en materia fiscal en relación con las demás actividades reguladas asociadas a la importación.
3. Resalta la inclusión de una nueva actividad permisionada denominada “formulación”, la cual consiste en la mezcla de petrolíferos con aditivos y biocombustibles para obtener productos nuevos.
4. En materia de sistemas integrados (transporte por ducto o medios distintos a ductos y almacenamiento), la LSH contempla una prioridad y preferencia para PEMEX y a sus filiales en el acceso a la capacidad de nuevos proyectos de transporte o en el incremento de capacidad de infraestructura existente. Lo anterior podría contravenir ciertas disposiciones de los tratados internacionales en materia de comercio exterior de los que forma parte México, especialmente del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá.
5. La nueva LSH abroga la regulación de ventas de primera mano (“VPM”) para PEMEX, a quien también se le exenta de cumplir con obligaciones de acceso abierto para el transporte, almacenamiento y distribución de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.
6. Por último, los artículos transitorios de la LSH establecen que los contratos de VPM celebrados por PEMEX y sus empresas filiales, deberán migrar a contratos de comercialización, en un plazo no mayor a 180 días naturales después de la entrada en vigor de la nueva LSH.

Transitorios de la LSH

Los artículos transitorios de la LSH establecen varias disposiciones que sin duda, tendrán un impacto en las asignaciones y CEEs vigentes, así como en las actividades, permisos y procedimientos sobre actividades permisionadas:

1. El Congreso de la Unión tiene 180 días siguientes a la publicación de la LSH, para emitir el reglamento de la ley.
2. Las asignaciones y CEEs celebrados con anterioridad a la LSH, mantendrán su vigencia en los términos en los que fueron otorgados. De igual forma, los procesos de aprobación y trámites administrativos relacionados con asignaciones y CEEs iniciados con anterioridad a la nueva LSH, deberán tramitarse conforme a las disposiciones jurídicas vigentes al momento de su tramitación.
3. Se otorga a la SENER un plazo de 180 días posteriores a la entrada en vigor de la nueva LSH para celebrar convenios modificatorios a CEEs celebrados por Pemex Exploración y Producción, con motivo del cambio de naturaleza jurídica de PEMEX como empresa pública del Estado.
4. En general, los demás contratos o convenios (servicios, comercialización o convenios de acceso a la información) celebrados con PEMEX, el Estado, u otras autoridades, mantendrán su vigencia en los términos en los que se hayan acordado.
5. Los permisos y autorizaciones otorgados por SENER, la CNH o la CRE, mantendrán su vigencia en los términos otorgados.

Ley de la Empresa Pública del Estado, Petróleos Mexicanos

Con el propósito de fortalecer el control estatal sobre PEMEX, redefinir su estructura organizativa y operativa, y consolidarla como una empresa pública (en contraposición a una empresa productiva del Estado), la nueva Ley PEMEX establece que dicha entidad administrativa podrá realizar entre otras, las siguientes actividades:

1. Exploración y extracción de petróleo e hidrocarburos, incluyendo procesamiento, comercialización y transporte.
2. Refinación y transformación de hidrocarburos y sus derivados.
3. Comercialización, importación y exportación de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.
4. Generación y comercialización de energía eléctrica y desarrollo de fuentes de energía renovable.
5. Uso, transporte y distribución de biocombustibles y litio.

Para la realización de sus funciones, PEMEX podrá celebrar contratos con privados bajo esquemas de desarrollo mixto y CEEs, incluyendo asociaciones y alianzas para compartir costos, inversiones y riesgos; todo lo anterior, sujeto a lo dispuesto por la LSH y la Ley PEMEX.

Como se eliminará la figura de empresas productivas subsidiarias, PEMEX asumirá directamente los derechos y obligaciones de Pemex Exploración y Producción, Pemex Transformación Industrial y Pemex Logística.

En resumen, los cambios y leyes derivadas de las Reformas Constitucionales dieron a PEMEX mayor autonomía, preferencia en el mercado, integración vertical, y fortalecieron su supervisión y carácter público.

Ley de la Comisión Nacional de Energía

La CNE es el nuevo órgano desconcentrado técnico con independencia operativa, de gestión y de decisión, sectorizado a SENER, con el que se pretenden sustituir las funciones y actividades de la CRE y la CNH.

En el sector de hidrocarburos, la CNE tendrá las siguientes facultades:

1. Regular las contraprestaciones, precios y tarifas aplicables a las actividades del sector.
2. Otorgar, modificar, revocar y supervisar los permisos para el procesamiento, licuefacción, regasificación, compresión, descompresión, transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y expendio al público de gas natural.
3. Otorgar, modificar, revocar y supervisar los permisos para la formulación, transporte, almacenamiento, distribución, comercialización y expendio al público de petrolíferos y petroquímicos.
4. Gestionar el acopio, resguardo, uso, actualización y publicación de la información relacionada con las actividades del sector energético, en los términos que establezca SENER.

Distinción de Facultades SENER y la CNE

Las disposiciones establecidas en la LSH, la Ley de PEMEX y la LCNE confirman la separación de facultades entre SENER y la CNE. No obstante, dicha separación no es precisa. De manera general, la distribución de competencias para actividades permisionadas se detalla de la siguiente forma y se espera que se siga definiendo mediante los reglamentos que se emitan con posterioridad:

Actividades de SENER:

Actividades de la CNE:

Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos

Las modificaciones a la LISH establecen que el Estado percibirá ingresos por las actividades de exploración de hidrocarburos, a través de: (i) el impuesto sobre la renta que causen los contratistas por las actividades que realicen en virtud de un CEE, de acuerdo con la naturaleza del contratista, así como aquél que se cause por las actividades que realicen los participantes de Asignaciones para el Desarrollo Mixto; y (ii) por medio de ingresos de áreas unificadas.

Adicionalmente, las adecuaciones a la LISH introducen un nuevo derecho petrolero (Derecho Petrolero para el Bienestar), el cual los asignatarios deberán pagar anualmente, calculado sobre el valor total de los hidrocarburos extraídos, el cual sustituye el Derecho por Utilidad Compartida, que permitía aplicar deducciones y una tasa del 54 por ciento sobre la utilidad.

Las tasas del Derecho Petrolero para el Bienestar, dependerán del tipo de hidrocarburos y el precio de los mismos.

Si bien, todavía es necesario que se expidan los reglamentos, lineamientos y demás disposiciones reglamentarias a estas nueves leyes (en especial, a la LSH) para poder conocer los procesos para participar en las distintas actividades del sector (procedimientos de licitación, para el otorgamiento de nuevos permisos, mecanismos para el cálculo de tarifas y contraprestaciones), la nueva LSH definitivamente tendrá un impacto significativo en las formas de participación de privados en el sector de hidrocarburos.

De igual forma, es necesario que se considere el impacto que podrá tener la aplicación y ejecución de esta nueva legislación al amparo de las disposiciones de protección de inversión extranjera contenidas en los distintos tratados internacionales que ha celebrado México, así como los posibles los medios de defensa que puedan tener los participantes en el sector frente a violaciones o afectaciones en sus actividades.

Si bien, las recientes reformas al Poder Judicial de la Federación y a la Ley de Amparo pudiesen complicar el reclamo de afectaciones a través de procedimientos judiciales, la preferencia y prioridad que se le otorga a PEMEX con la nueva legislación, podría generar violaciones a obligaciones de protección de inversión extranjera, y generar reclamos de privados y Estados.