Приостановление права пользования недрами по инициативе недропользователя: изъяны правового регулирования

Publication January 2017

В данной статье, опубликованной в журнале «Нефть, Газ и Право» (№ 4, 2016 г.), авторы анализируют приостановление права пользования недрами по инициативе недропользователя, подвергая сомнению самостоятельное существование этого института. Авторы рассматривают этот правовой феномен в качестве составной части института прекращения права пользования недрами, подкрепляя свою точку зрения фактическим и логическим материалом в данной работе. Для более детального понимания вопроса авторами приводится историческая справка и сравниваются различные редакции законодательства в данной сфере.

В последние годы среди участников рынка распространилось мнение о возможности на основе действующего законодательства приостанавливать права пользования участками недр (далее — Права) по инициативе владельца лицензии. Сложилась уже и определенная практика (правда довольно ограниченная) такого рода приостановлений Прав, когда по заявлению недропользователя (в законе используется также термин «владелец лицензии») распорядитель недр по сути освобождает заявителя от обязанностей по исполнению лицензионных условий на оговоренный срок.

Данное мнение и практика сложились, на наш взгляд, как определенная реакция на изменившиеся условия хозяйствования под влиянием падения цен на минеральное сырье, отсутствия ликвидности, проблем с финансированием - словом, на условия, возникшие по причине глобального экономического кризиса. Участники рынка (включая распорядителя недр) стараются изыскивать способы выживания для бизнеса.

Приостановление Права рассматривается такими участниками как один из инструментов, позволяющих без риска потери лицензии приостановить пользование недрами и отложить инвестирование в проект до «лучших времен», как своего рода альтернатива другим основаниям отсрочки выполнения лицензионных условий, предусмотренных статьями 12 «Содержание лицензии на пользование недрами»1 и 22.7 «Основные права и обязанности пользователя недр»2 действующего Закона Российской Федерации «О недрах»3 (далее — Закон о недрах).

Все это нельзя не приветствовать, если бы не серьезные сомнения в правомерности такого подхода. Сомнения начинаются уже с момента выбора в Законе о недрах основания для приостановления Прав. Таких сугубо формальных оснований два. Но непонятно, какое именно применимо — не может же быть два идентичных основания в одной и той же статье для обеспечения одного и того же права или порядка.

Мы вплотную подошли к довольно курьезной «достопримечательности» Закона о недрах — наличии в статье 20 Закона о недрах двух оснований для добровольного прекращения Прав (о добровольном приостановлении речь пойдет ниже), которые фактически полностью повторяют друг друга. Рассмотрим по порядку эти положения в их системной связи с другим основанием добровольного прекращения прав (пункт 2 первой части 20-й статьи Закона о недрах), но прежде заметим: статья 20 Закона о недрах называется «Основания для прекращения права пользования недрами». Это вынуждает нас рассмотреть данные положения закона под углом прекращения Прав и лишь после нашего анализа, связанного с добровольным прекращением Прав, подумать о том, как в эту схему встраивается или не встраивается приостановление Прав.

Первая часть статьи 20 Закона о недрах, среди прочего, предусматривает, что Право прекращается «при отказе владельца лицензии от права пользования недрами» (п. 2), в то время как вторая часть этой же статьи говорит о том, что Право может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено «по инициативе владельца лицензии» (п. 7) или «по инициативе недропользователя по его заявлению» (п. 9).

Итак, как минимум, мы имеем в одной статье три основания для добровольного прекращения Прав — (i) при отказе владельца лицензии; (ii) по инициативе владельца лицензии; и (iii) по инициативе недропользователя по его заявлению. В этой связи возникает три простых вопроса.

Вопрос первый: разве «владелец лицензии» и «недропользователь» не одно и то же?

Вопрос второй: чем правовой смысл понятия «отказ» в данном контексте отличается от правового смысла понятия «инициатива»? Разве «отказ» возможен без инициативы или, другими словами, волеизъявления недропользователя (владельца лицензии)?

Вопрос третий: какую смысловую нагрузку несут слова «по его заявлению» в пункте 9 статьи 20? Какой содержательный нюанс добавляет этот элемент к двум другим основаниям? Разве отказ от лицензии возможен без заявления об этом? Можно сформулировать вопрос и следующим образом: разве подача заявления не означает инициативу, и что как не форма заявления является способом реализации инициативы?

К сожалению, никакой лингвистический или даже юридический анализ (без углубления в историю вопроса) не поможет разобраться в этом избыточном напластовании слов в законе.

Попробуем взглянуть на эту тему в ретроспективе, то есть путем наблюдения и анализа того, как менялся закон и почему — от первой редакции Закона о недрах (начало действия редакции 16 апреля 1992 г.) до действующей редакции.

Рассмотрим первоначальную редакцию. Часть 1 статьи 20 Закона о недрах предусматривала, что «право на пользование недрами прекращается ... при отказе владельца лицензии от права на пользование недрами». Это и есть первая из трех формулировок действующего сегодня Закона о недрах, на которые мы ссылались выше.

Далее мы видим, что упомянутая выше часть 2 статьи 20 Закона о недрах первоначально содержала шесть оснований, когда право пользования недрами могло быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено. Однако здесь совершенно отсутствуют какие-либо основания для инициативы (заявления) недропользователя (владельца лицензии), привнесенных в закон позже, как мы покажем ниже. Никакой путаницы здесь еще нет — все предельно ясно и просто. Приостановление и ограничение Права являются мерами государственного регулирования и осуществляются исключительно по инициативе распорядителя недр, который, в частности, принимает решение о прекращении такого Права в случаях, когда такие меры (например, приостановление прав) оказываются недостаточными.

Путаница и противоречия, выходящие очень далеко за пределы нашей темы, начинаются в законодательстве о недрах с принятием Положения о порядке лицензирования пользования недрами (далее — Положение о лицензировании)4, начало действия первоначальной редакции которого датировано 20 августа 1992 г. Как известно, Положение о лицензировании, имея статус закона, вводило параллельное регулирование большого количества вопросов, уже регулируемых Законом о недрах на момент принятия Положения о лицензировании. При этом в случае противоречий между двумя законами согласно установившейся практике превалирует Закон о недрах5.

Принятое вскоре после вступления в силу Закона о недрах Положение о лицензировании содержало аналогичный перечень оснований для досрочного прекращения, приостановления или ограничения Прав.

Однако в дополнение к Закону о недрах Положение о лицензировании предусматривало еще и новое требование в отношении досрочного прекращения Прав. В частности, статья 15.6 Положения о лицензировании предусматривала на тот момент (равно как и предусматривает на настоящий момент), что «досрочное прекращение права на пользование недрами по инициативе пользователя недр может осуществляться не позднее чем через 6 месяцев со дня письменного уведомления им Геолкома России или его территориального подразделения». Таким образом, в соответствии с вновь принятым актом добровольно отказаться от Прав можно было только спустя 6 месяцев с момента соответствующего уведомления лицензирующих органов.

Это ограничение и стало, на наш взгляд (подтверждаемый многими участниками рынка), причиной появления в части 2 статьи 20 Закона о недрах нового основания для прекращения Права. Именно таким образом в 1995 г. в части 2 статьи 20 Закона о недрах появился пункт 7, описанный нами выше и позволяющий прекращать лицензию «по инициативе владельца лицензии».

Важно учитывать, что данные изменения вносились в совокупности с другой нормой, обеспечивающей размежевание двух оснований для добровольного прекращения Прав. Одновременно с введением пункта 7 в части 2 статьи 20 в Закон о недрах было внесено положение, увязывающее 6-месячный срок только с одним основанием прекращения Прав — отказом владельца лицензии от Прав (см. ч. 1 ст. 21 Закона о недрах), в то время как новое основание для добровольного прекращения лицензии не требовало соблюдения такого срока.

Что касается более размытых формулировок Положения о лицензировании, то они, по замыслу законодателя, должны были отсекаться новыми специальными нормами Закона о недрах как превалирующими над нормами Положения о лицензировании.

По мнению некоторых наблюдателей, возможность добровольного прекращения Прав «в ускоренном порядке» была уступкой влиянию крупных промышленных групп, которым на протяжении нескольких лет сильно мешало требование о шестимесячном периоде ожидания. Мы полагаем, что таким образом была сделана попытка предусмотреть в Законе о недрах возможность прекращать Право по инициативе недропользователя без необходимости соблюдения 6-месячного срока. Иными словами, в дополнение к основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 20 Закона о недрах (с обязательным уведомлением распорядителя недр не ранее 6 месяцев до прекращения), законодатель в 1995 г. установил возможность прекращать лицензию без оного уведомления в соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 20 Закона о недрах.

Казалось бы, вопрос решен, и пользователи недр должны были быть удовлетворены новацией законодателя.

Однако в 2003 г. в той же части 2 статьи 20 появляется озвученный нами выше новый пункт 9 — «по инициативе недропользователя по его заявлению».

Данная формулировка, являющаяся, по сути, смысловым аналогом принятого в 1995 г. пункта 7 части 2 статьи 20 Закона о недрах, может вызывать недоумение. Если она относится к прекращению, а структура части 2 статьи 20 данное прочтение скорее подтверждает, чем исключает, то перед нами самоочевидное повторение пункта 7 части 2 статьи 20. Зачем понадобилось законодателю дублировать уже существующее положение? Есть ли какой-либо правовой или практический смысл в таком дублировании?

Если продолжить нашу логику и рассмотреть Закон о недрах в связи с нормами Положения о лицензировании, может оказаться, что полностью пункт 7 части второй статьи 20 Закона о недрах не удалось оградить от действия требования о шестимесячном сроке, несмотря на безупречно построенные формулировки в самом Законе о недрах по тому же вопросу. Ведь формулировка статьи 15.6 Положения о лицензировании продолжала частично налагаться на формулировку пункта 7 и, несмотря на установившееся правоприменение, отдающее приоритет Закону о недрах, мы не исключаем, что утверждение о неприменимости шестимесячного срока к пункту 7 вызывало вопросы. Сравним формулировки двух норм — (i) «по инициативе владельца лицензии» (п. 7 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах) и (ii) «досрочное прекращение права на пользование недрами по инициативе пользователя недр может осуществляться не позднее чем через 6 месяцев со дня письменного уведомления им Геолкома России или его территориального подразделения» (ст. 15.6 Положения о лицензировании). Как видим, и в том и другом случае присутствует слово «инициатива», и, очевидно, с 1995 по 2003 г. данное слово вызывало у правоприменителя сомнение в легитимности прекращения Прав по инициативе владельца лицензии без соблюдения требования о шестимесячном сроке. И вот в Законе о недрах в 2003 г. появляется пункт 9 части второй статьи 20, по сути, полностью налагающийся на рассматриваемую формулировку статьи 15.6 Положения о лицензировании — «по инициативе недропользователя по его заявлению». Здесь уже гораздо больше наложений и смысловых, и словесных (инициатива, недропользователь — пользователь недр, заявление — уведомление), чем в случае с пунктом 7, и таким образом, если основываться на нашем предположении, пункт 9 части второй статьи 20 Закона о недрах, возможно, задумывался как некий «громоотвод», отводящий требование статьи 15.6 Положения о лицензировании о шестимесячном сроке от пункта 7 в сторону нового пункта 9. Разумеется, в отсутствии пояснительных записок к проектам изменений к Закону о недрах, вводящих пункты 7 и 9 во вторую часть статьи 20, а также соответствующих судебных решений наши рассуждения — не более чем гипотеза, опирающаяся на системное прочтение законодательства о недрах.

Что же касается потенциальной версии, что целью нового пункта 9 было установить отдельное основание для добровольного приостановления лицензии, то нам представляется она крайне маловероятной (хотя, конечно, и не невозможной), поскольку никаких подтверждений этому (кроме очень общего и очень формального прочтения закона, о котором мы говорили выше) мы не нашли. Напротив, целый ряд прямых и косвенных свидетельств говорит о том, что пункт 9 не задумывался как основание для добровольного приостановления Прав.

Возьмем институт ограничения Права, предусмотренный в законодательстве о недрах наряду с институтами прекращения и приостановления Прав. Как мы отмечали выше, при формальном прочтении закона по инициативе владельца лицензии также возможно и ограничение Права. Но ведь никому не приходит в голову говорить о таком ограничении Права по инициативе владельца лицензии. Данное ограничение является исключительно прерогативой распорядителя недр. На наш взгляд, именно такой исключительной прерогативой распорядителя недр задумывалось и приостановление Прав, и ни одно последующее изменение Закона о недрах, включая содержание пункта 7 и тавтологического пункта 9 части 2 статьи 20, данное положение не изменило.

Важно отметить, что Положение о лицензировании, дублируя конструкцию первоначальной редакции Закона о недрах, также полностью исключает в пункте 2 статьи 15 возможность приостановления прав пользования недрами по инициативе недропользователя.

Вместе с тем, как известно, именно в Положении о лицензировании впервые предпринимается попытка ввести в законодательство о недрах институт добровольного «приостановления работ» по лицензии. Пункт 11 статьи 15 Положения о лицензировании гласит: «При изменении условий, связанных с реализацией добываемого минерального сырья, владелец лицензии может временно приостановить работы и в установленном порядке законсервировать или ликвидировать горнодобывающее предприятие, письменно уведомив об этом Геолком России или его территориальное подразделение». Данное положение обременено большим количеством ограничений, что, по сути, привело к его полному отмиранию и неприменимости на практике. По крайней мере, мы ни разу не сталкивались с фактическим применением данной нормы. Эта норма, среди прочего, ограничивает субъектный состав недропользователей, сводя его только к «горнодобывающим предприятиям», т.е. исключает владельцев углеводородных лицензий. К тому же приостановление в данном варианте влечет обязательство недропользователя «законсервировать или ликвидировать горнодобывающее предприятие». Положение заявителя по данной процедуре сильно усугубляется вторым абзацем рассматриваемой статьи, который гласит: «В случае длительного периода консервации горнодобывающего предприятия или нарушения условий этой консервации, могущего привести к порче месторождения полезного ископаемого, Геолком России или его территориальное подразделение могут аннулировать выданную лицензию и предоставить ее в установленном настоящим Положением порядке новому владельцу». Если учесть, что данный закон никак не раскрывает содержание понятия «длительный период консервации» (например, 2 или 3 года — это длительный период?), станет понятно, почему данная норма так и осталась практически мертворожденной. Кому нужно такое приостановление при наличии в Законе о недрах других надежных оснований продления срока исполнения лицензионных обязательств (см. упомянутые выше ст. 12 и 22.7 Закона о недрах), если такое приостановление влечет за собой по существу полное отсутствие контроля над лицензией со стороны недропользователя? Данная статья Положения о лицензировании еще раз доказывает неразрывную связь приостановления с прекращением Прав.

В любом случае не эта возможность приостановления интересует недропользователей, а та, которая заложена, по мнению определенных участников рынка, в конструкции части 2 статьи 20 Закона о недрах.

Мы таким образом вновь вернулись к непосредственному предмету нашей статьи — насколько легитимной является трактовка части 2 статьи 20 Закона о недрах о том, что «по инициативе владельца лицензии» (п. 7) или «по инициативе недропользователя по его заявлению» (п. 9) возможно не только прекращение, но и приостановление Права. Нисколько не претендуя на окончательную оценку данного вопроса, мы хотели бы рассмотреть еще ряд моментов, которые, на наш взгляд, порождают серьезные сомнения в возможности добровольного приостановления Прав.

Как мы уже видели на примере Положения о лицензировании, сама логика изложения соответствующих норм увязывает приостановление с прекращением Прав. Подобную логику мы видим и в Законе о недрах, в котором приостановление рассматривается в качестве государственной меры, направленной на предотвращение или устранение негативных условий и обстоятельств, связанных с пользованием недрами и возникших как по вине, так и при отсутствии вины пользователя недр. Так часть 7 статьи 21 Закона о недрах предусматривает, что «в случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме». Примеры таких условий и обстоятельств можно видеть в той же второй части статьи 20. Они включают прямые нарушения недропользователем условий лицензии или правил пользования недрами, возникновение угрозы жизни и здоровью людей, чрезвычайных ситуаций и т.д.

В соответствии с этой же логикой пункт 114 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 315 от 29 сентября 2009 г.6 (далее — Приказ Минприроды России № 315) предусматривает, что приказ Роснедр в отношении приостановления лицензии должен помимо прочего предусматривать «мероприятия, которые должен провести недропользователь для устранения причин, вызвавших приостановление либо ограничение права пользования участком недр, порядок и сроки их проведения» (данная норма коррелирует с частью 7 статьи 21 Закона о недрах). Таким образом, для реализации возможности приостановления действия лицензии должно иметь место какое-либо нарушение со стороны недропользователя, либо обстоятельства, создающие различные угрозы для окружающей среды, людей и т.д. Это еще раз подтверждает, что в данном случае речь идет не о заявлении (инициативе) владельца лицензии о приостановлении Прав, а о мерах государственного контроля в сфере регулирования отношений недропользования.

Данное прочтение подтверждается также новейшей практикой актуализации лицензий — соответствующая единая форма новых условий пользования недрами7 не содержит никаких возможностей для добровольного приостановления лицензий. Приостановление фигурирует в данных актуализированных лицензиях исключительно как мера, связанная с нарушением порядка пользования недрами.

Попутно заметим, что в этом мы видим фундаментальное различие оснований для продления сроков исполнения лицензионных условий путем внесения изменений в лицензии (ст. 12 и 22.7 За-кона о недрах) от приостановления Права. В первом случае Право не претерпевает никаких изменений, остается в полном объеме, в то время как в случае приостановления Право считается обремененным на период соответствующего приостановления и лишь в случае устранения определенного обстоятельства или условия, вызвавшего приостановление Права, оно восстанавливается «в полном объеме» (см. упомянутую выше ч. 7 ст. 21 Закона о недрах).

Как мы уже отмечали выше, само наименование статьи 20 Закона о недрах «Основания для прекращения права пользования недрами» говорит о том, что ее предметом является прекращение Прав и что приостановление Прав не имеет никакого самостоятельного значения — это лишь часть процедуры, которая может предшествовать прекращению Прав, если недропользователю не удалось устранить причины, вызвавшие приостановление и их негативные последствия. Также обстоит дело и с наименованием статьи 21 Закона о недрах — «Порядок досрочного прекращения права пользования недрами».

Очень важным указанием на невозможность добровольного приостановления Прав является отсутствие соответствующего юридического механизма для осуществления процедуры приостановления. Основным действующим подзаконным актом, под действие которого должно было бы подпадать приостановление Прав по инициативе недропользователя (или владельца лицензии), является Приказ Минприроды России № 315. Однако данный Приказ Минприроды России № 315 такой возможности не предусматривает. В частности, пункт 95 Приказа Минприроды России № 315 в отношении процедуры прекращения, приостановления и ограничения Прав предусматривает только одну опцию8, которая может быть осуществлена по инициативе владельца лицензии — это опция по прекращению Прав. Приказ Минприроды России № 315 не предоставляет правовую возможность приостановления Прав по инициативе недропользователя (владельца лицензии).

Другим свидетельством отсутствия полноценного основания для добровольного приостановления Права служит попытка соответствующих ведомств внести на рассмотрение Государственной Думы проект изменений в Закон о недрах, предусматривающий возможность добровольного приостановления Прав. Спрашивается: если в действующем законе есть норма, однозначно регулирующая данный вопрос, зачем тратить время на новый законопроект и вводить дополнительное регулирование того, что уже существует? На наш взгляд, наличие такого рода законопроекта само по себе указывает на то, что действующий закон как минимум содержит существенные изъяны, препятствующие полноценной реализации института добровольного приостановления Прав.

Пункты 7 и 9 части 2 статьи 20 Закона о недрах как основания для добровольного приостановления Прав вызывают ряд вопросов и не могут применяться без риска признания соответствующего приостановления Прав недействительным. Недропользователям, которые намереваются заявить о приостановлении действия своих лицензий, необходимо взвесить все за и против такого решения и учитывать вероятность наступления негативных последствий в связи с неоднозначным правовым регулированием данного вопроса. В настоящее время законодательство о недрах предусматривает куда более четкую и надежную процедуру по отсрочке срока выполнения лицензионных условий путем внесения изменений в лицензию (упомянутые выше ст. 12 и 22.7 Закона о недрах).

Если все же в развитии института добровольного приостановления Прав есть практический смысл, то необходимо всесторонне рассмотреть возможность внесения в закон соответствующих изменений. При этом необходимо четкое понимание того, что дает добровольное приостановление Прав в сравнении с другими возможностями, предусмотренными в законе (ст. 12 и 22.7 Закона о недрах) и обеспечивающими концептуально ясное правоприменение.


Footnotes

1

Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах».

2

Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 3314-1 от 15 июля 1992 г.

3

Приказ Минприроды России № 315 от 29 сентября 2009 г. «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр».

4

Приказ Федерального агентства по недропользованию № 427 от 25 июня 2015 г. «О дополнении к приказу Федерального агентства по недропользованию от 27 февраля 2015 г. № 177 «О проведении разовой актуализации лицензий на пользование недрами».

5

Письмо Роскомнедра от 10 сентября 1992 г. № ВО-61/2296 «О Положении о порядке лицензирования пользования недрами».

6

Приказ Минприроды России № 315 от 29 сентября 2009 г. «Об утверждении административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр».

7

Единая форма новых условий пользования недрами была утверждена Приказом Роснедр № 427 от 25 июня 2015 г. «О дополнении к приказу Федерального агентства по недропользованию от 27 февраля 2015 г. № 177 «О проведении разовой актуализации лицензий на пользование недрами».

8

Необходимо отметить, что пункты 7 и 9 части 2 статьи 20 Закона о недрах были просто перенесены в пункт 94 Приказа Минприроды России № 315 в качестве возможных случаев прекращения, приостановления и ограничения Права, а именно (а) по инициативе владельца лицензии; и (б) по инициативе недропользователя по его заявлению.


Recent publications

Subscribe and stay up to date with the latest legal news, information and events...