Inventaires québécois des émissions de gaz à effet de serre et cibles de réduction

Le 24 mars 2016, le ministre du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques a rendu public l’Inventaire québécois des émissions de gaz à effet de serre en 2013 et leur évolution depuis 19901. Nous présenterons les faits saillants de cet inventaire après avoir fait un retour sur les cibles de réduction de gaz à effet de serre que le Québec s’est fixées et les moyens pris pour atteindre ces cibles.

Cibles de réduction

L’article 46.4 de la Loi sur la qualité de l’environnement2 prévoit que, afin de lutter contre le réchauffement planétaire et les changements climatiques, le gouvernement fixe, par décret, une cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) pour l’ensemble du Québec, sur la base des émissions de l’année 1990 et pour chaque période qu’il détermine.

Par le décret 407-2007 du 6 juin 20073, le gouvernement du Québec s’est doté d’une première cible de réduction des émissions de GES, pour la durée du Plan d’action 2006-2012 sur les changements climatiques, de 10 millions de tonnes d’équivalents en dioxyde de carbone (Mt éq. CO2) annuellement, ce qui correspond à une réduction de 6 % sous le niveau de 1990 à atteindre en 20124.

Puis, par le décret 1187-2009 du 18 novembre 20095, le gouvernement a fixé la cible de réduction des émissions de GES du Québec à l’horizon 2020 à 20 % sous le niveau de 1990. Le décret précise que cette cible permettra au Québec de réduire sa dépendance aux importations de pétrole tout en confirmant sa position de leader mondial en matière d’énergies renouvelables, en rendant ses secteurs économiques plus efficaces et compétitifs, puisqu’ils miseront sur l’efficacité énergétique et l’innovation technologique, favorisant ainsi une transition vers une économie verte et prospère. Le décret prévoit également que l’application de la cible sera modulée entre les différents secteurs d’activités et à l’intérieur de ceux-ci en fonction des potentiels de réduction existants, des opportunités technologiques et économiques ainsi que de la compétitivité internationale des entreprises québécoises et des mesures de transition possibles.

Enfin, le décret 1018-2015 du 18 novembre 20156 a fixé la cible de réduction des émissions de GES du Québec pour 2030 à 37,5 % sous le niveau de 1990. Avant que n’ait été fixée cette cible, tout comme celle qui était prévue dans le décret 1187-2009, une consultation particulière a été tenue par la Commission des transports et de l’environnement de l’Assemblée nationale du Québec7, dans le cadre de laquelle un document de consultation8 a été publié et 47 mémoires ont été déposés par différents groupes.

 

Outils mis en place pour l’atteinte de ces cibles de réduction

Un premier Plan d’action sur les changements climatiques pour la période 2006 à 20129 (PACC 2006-2012) a été approuvé par le décret 543-2006 du 14 juin 200610. Vingt-six actions visant la réduction ou l’évitement des émissions de GES et l’adaptation aux changements climatiques y étaient prévues. Les actions pour la réduction des émissions de GES ciblaient les secteurs de l’énergie, des transports, du monde municipal, de l’industrie québécoise, des matières résiduelles, de l’agriculture et des activités gouvernementales. Les actions du PACC 2006-2012 devaient permettre de diminuer les émissions de GES de 6 % par rapport au niveau de 1990, soit l’atteinte de la cible fixée par le décret 407-2007 du 6 juin 2007.

Le PACC 2006-2012 a été financé principalement par la redevance annuelle au Fonds vert (redevance annuelle sur les carburants et les combustibles fossiles). Cette redevance avait été établie par le Règlement relatif à la redevance annuelle au Fonds vert11 entré en vigueur en décembre 2007 et s’est appliquée rétroactivement à partir du 1er octobre 2007. Elle a généré des revenus d’environ 200 millions de dollars par année. Une contribution financière de 349,9 millions de dollars a aussi été versée par le gouvernement du Canada au moyen du Fonds en fiducie pour la qualité de l’air et les changements climatiques12. Au 31 décembre 2012, le budget du PACC 2006-2012 s’élevait à 1,58 milliard de dollars (incluant des revenus d’intérêts générés par le Fonds vert).

Le deuxième Plan d’action sur les changements climatiques pour la période 2013 à 2020 (PACC 2013-2020) a été approuvé par le décret 518-2012 du 23 mai 201213, conformément à l’article 46.3 de la Loi sur la qualité de l’environnement. Le PACC 2013-2020 énonce 30 priorités, lesquelles se déclinent en plus de 150 actions visant à réduire les émissions de GES et à s’adapter aux changements climatiques.

Les sources de financement du PACC 2013-2020 sont les suivantes : les sommes non engagées du PACC 2006-201214, la redevance annuelle au Fonds vert et les revenus générés par le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de GES (SPEDE). Au moment du lancement du PACC 2013-2020 en 2012, son budget était estimé à 2,665 milliards de dollars, puis il a été réévalué en février 2014 à 3,272 milliards de dollars, notamment à la suite de la révision à la hausse des revenus provenant du SPEDE15.

Pour ce qui est de la redevance annuelle au Fonds vert, elle a été modifiée afin d’exclure, en 2013 et en 2014, les émissions de GES générées par la combustion de gaz naturel, de carburants et de combustibles, autres que l’essence et le diesel, vendus à un acheteur tenu de couvrir ses émissions dans le cadre du SPEDE16. Cette redevance n’est toutefois plus exigible depuis le 31 décembre 201417. Le SPEDE ou marché du carbone est en vigueur au Québec depuis le 1er janvier 2013 et vise les entreprises qui émettent 25 000 tonnes métriques d’équivalents CO2 ou plus par année18. Durant la première période de conformité, soit les années 2013 et 2014, les secteurs de l’industrie et de l’électricité ont été assujettis. À partir de 2015, soit la deuxième période de conformité, les distributeurs de carburants et de combustibles fossiles sont également devenus assujettis, ce qui a entraîné la fin de la redevance annuelle au Fonds vert. Il est estimé que le SPEDE couvre près de 85 % des émissions de GES au Québec. Des plafonds annuels d’unités d’émission de GES19 ont été établis globalement pour chacune des années 2013 à 202020, et ces plafonds diminuent progressivement chaque année depuis 2015.

 

Inventaires des émissions de GES

Le ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques recueille, depuis 1990, des données relatives aux émissions de contaminants dans l’atmosphère. Au départ, c’était sur une base volontaire que les entreprises fournissaient ces données, mais, depuis 2007, elles sont tenues de le faire en vertu du Règlement sur la déclaration obligatoire de certaines émissions de contaminants dans l’atmosphère21.

L’inventaire québécois des émissions de GES de 201222 a démontré que le Québec avait dépassé l’objectif fixé par sa première cible de réduction des émissions de GES, qui était de 6 % sous le niveau de 1990. En effet, les émissions avaient diminué de 8 % en 2012 par rapport à 1990, et cela, alors que la population avait augmenté de 15,6 % et le PIB, de 54,6 %.

L’inventaire québécois des émissions de GES de 201323 indique que la réduction des émissions de GES sous le niveau de 1990 était de 8,6 % en 2013. Ainsi, les émissions totales de GES au Québec en 2013 ont atteint 81,2 Mt éq. CO2, soit 10 tonnes par habitant. Parallèlement, au cours de la période de 1990 à 2013, la population a augmenté de 16,5 % et le PIB, de 55,8 %.

Le secteur qui produit le plus d’émissions de GES est celui du transport (ce qui inclut le transport routier, aérien, maritime, ferroviaire et hors route, mais exclut le transport international aérien et maritime). Les émissions dans ce secteur ont atteint 34,9 Mt éq. CO2 en 2013, soit 43 % des émissions totales de la province. Parmi les émissions de ce secteur, 78,2 % sont attribuables au transport routier, lequel représente 33,6 % des émissions totales du Québec.

Viennent ensuite le secteur de l’industrie avec 25 Mt éq. CO2, ou 30,8 % des émissions totales; le secteur résidentiel, commercial et institutionnel (chauffage des bâtiments) avec 7,7 Mt éq. CO2, ou 9,5 % des émissions totales; le secteur de l’agriculture avec 7,5 Mt éq. CO2, ou 9,2 % des émissions totales; le secteur des déchets avec 5,9 Mt éq. CO2, ou 7,2 % des émissions totales; et le secteur de l’électricité avec 0,21 Mt éq. CO2, ou 0,3 % des émissions totales.

En observant l’évolution depuis 1990, on constate une tendance générale à la hausse des émissions de GES au Québec jusqu’en 2003, à l’exception d’une baisse en 1991 et en 1992 imputable à un ralentissement économique. À partir de 2003, cependant, et jusqu’en 2013 (période au cours de laquelle les données sont disponibles), les émissions ont connu une baisse de 11,7 %.

Lorsqu’on observe ce qui se passe à l’intérieur de chaque secteur pour la même période, les tendances varient. Le secteur de l’industrie a vu une diminution de ses émissions de 1990 à 2013 de 21,8 % (6,97 Mt éq. CO2), attribuable à une diminution provenant des procédés industriels et de la combustion industrielle de même qu’à la fermeture de certains établissements industriels. Les émissions de ce secteur sont toutefois demeurées stables de 2010 à 2013.

Le secteur résidentiel, commercial et institutionnel (chauffage des bâtiments) a aussi connu une diminution importante, avec une baisse de 31,1 % (3,47 Mt éq. CO2) entre 1990 et 2013. Des fluctuations sont toutefois notées d’une année à l’autre en fonction des températures hivernales observées. La diminution a été plus marquée dans le sous-secteur résidentiel avec 47,8 % (3,31 Mt éq. CO2), alors que le sous-secteur commercial et institutionnel n’a connu qu’une baisse de 3,8 % (0,16 Mt éq. CO2).

Le secteur des déchets a connu une diminution de 35,6 % (3,23 Mt éq. CO2) en raison du fait que les gaz de décomposition de certains lieux d’enfouissement sont dorénavant récupérés et incinérés. Dans certains lieux, l’énergie produite par les gaz incinérés est utilisée pour produire de l’électricité.

Le secteur de l’électricité, dont les émissions sont toutefois très faibles au Québec, étant donné que la très grande part de l’électricité produite provient de l’hydroélectricité, a connu une baisse de 84,6 % (1,18 Mt éq. CO2). Cette baisse est essentiellement attribuable à la fermeture de la centrale thermique de Sorel-Tracy en 2011, ce qui a ensuite permis la stabilisation des émissions de ce secteur.

Le secteur de l’agriculture a, quant à lui, connu une augmentation de ses émissions de 4,2 % (0,30 Mt éq. CO2) de 1990 à 2013, principalement en raison de la hausse des émissions provenant de la gestion des sols agricoles.

Toutefois, la palme revient au secteur du transport, dont les émissions ont augmenté de 24,8 % (6,94 Mt éq. CO2) entre 1990 et 2013. L’augmentation a été pratiquement constante, avec toutefois une légère baisse depuis 2011. Le transport routier a, pour sa part, connu une hausse de 31,1 % (6,47 Mt éq. CO2) au cours de la période 1990 à 2013.

Ainsi, seuls les secteurs de l’agriculture et du transport ont vu leurs émissions augmenter entre 1990 et 2013. Toutefois, l’augmentation dans le secteur du transport est de loin la plus importante, tant en pourcentage qu’en nombre de tonnes, soit 6,94 Mt éq. CO2 de plus en 2013 qu’en 1990. Le secteur du transport est même devenu responsable de la plus grande part des émissions de GES au Québec en 2013, alors que c’était le secteur de l’industrie qui figurait à cette position en 1990.

Les émissions du secteur du transport proviennent des carburants utilisés, qui sont essentiellement des combustibles fossiles (essence, diesel, huile lourde, propane, gaz naturel, etc.). Le transport routier est le principal responsable de l’augmentation des émissions dans ce secteur. Le nombre d’automobiles a augmenté, mais comme les modèles récents sont moins énergivores et émettent moins de GES que les modèles plus anciens, une baisse d’émissions a quand même été observée dans cette catégorie. Par contre, le nombre de camions légers (fourgonnettes, camionnettes et véhicules utilitaires sport) et de véhicules lourds s’est accru, entraînant une augmentation importante des émissions dans ces catégories. Même si, depuis 2010, le nombre d’automobiles a diminué, le nombre de véhicules de promenade n’a pas subi de baisse depuis 2008, car le nombre de camions légers a augmenté. Ainsi, on observe une augmentation de la puissance, du poids, des accessoires des véhicules et du nombre de kilomètres parcourus, ce qui n’a pas permis de réduire les émissions de GES attribuables au transport routier, en dépit de la meilleure performance énergétique des moteurs des véhicules.

 

Conclusion

L’atteinte de la prochaine cible de réduction des émissions de GES pour 2020, fixée à 20 % sous le niveau de 1990, semble donc dépendre en bonne partie du succès des mesures dans le secteur du transport et, dans une moindre mesure, de celles dans le secteur industriel. L’atteinte de cette cible de réduction représente cependant un défi considérable compte tenu des tendances observées quant à la croissance du parc automobile du Québec et à la très lente progression des ventes de véhicules électriques ou hybrides, malgré les subventions offertes par le gouvernement à cet égard. Le gouvernement espère que les mesures qu’il propose réussiront néanmoins à diminuer les émissions de GES dans ce secteur comme dans d’autres secteurs. Ces mesures sont décrites principalement dans le PACC 2013-2020 et dans le Plan d’action en électrification des transports dévoilé le 9 octobre 201524.

 

Notes

1. http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/changements/ges/2013/Inventaire1990-2013.pdf.
Il s’agit du premier inventaire à être préparé conformément aux Lignes directrices 2006 du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), ce qui rend la comparaison plus difficile avec les inventaires précédents. Ainsi, les valeurs actualisées du potentiel de réchauffement planétaire ont été utilisées, des changements ont été apportés aux méthodes de calcul, de nouvelles catégories de sources d’émissions ont été déclarées et de nouveaux GES ont été considérés.
2. RLRQ, c Q-2.
3. Décret 407-2007 du 6 juin 2007 concernant la détermination de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre et de l’apport financier global devant y être consacré, Gazette officielle du Québec, partie 2, 20 juin 2007, 139e année, n° 25.
4. En vertu de l’article 9 de la Loi modifiant la Loi sur la qualité de l’environnement et d’autres dispositions législatives en matière de changements climatiques (LQ 2009, c 33), le décret 407-2007 est réputé être une cible fixée en vertu du premier alinéa de l’article 46.4 de la Loi sur la qualité de l’environnement.
5. Décret 1187-2009 du 18 novembre 2009 concernant l’adoption de la cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre du Québec à l’horizon 2020, Gazette officielle du Québec, partie 2, 9 décembre 2009, 141e année, n° 49.
6. Décret 1018-2015 du 18 novembre 2015 concernant l’adoption de la cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre du Québec pour 2030, Gazette officielle du Québec, partie 2, 9 décembre 2015, 147e année, n° 49.
7. La nécessité de tenir une consultation est prévue au quatrième alinéa de l’article 46.4 de la Loi sur la qualité de l’environnement.
8. Le document de consultation du gouvernement du Québec, intitulé Cible de réduction d’émissions de gaz à effet de serre du Québec pour 2030, est disponible en ligne à l’adresse suivante : http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/changementsclimatiques/consultations/cible2030/consultationPost2020.pdf.
9. http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/changements/plan_action/2006-2012_fr.pdf.
10. Décret 543-2006 du 14 juin 2006 concernant l’approbation du plan d’action sur les changements climatiques intitulé : « Le Québec et les changements climatiques, Un défi pour l’avenir », Gazette officielle du Québec, partie 2, 5 juillet 2006, 138e année, n° 27.
Le PACC 2006-2012 a ensuite été modifié par les décrets suivants :
- décret 1079-2007 du 5 décembre 2007 concernant la modification du Plan d’action 2006-2012 sur les changements climatiques, Gazette officielle du Québec, partie 2, 27 décembre 2007, 139e année, n° 52 (décret 1079-2007);
décret 1351-2009 du 21 décembre 2009 concernant la modification des mesures 2 et 16 du Plan d’action 2006-2012 sur les changements climatiques, Gazette officielle du Québec, partie 2, 20 janvier 2010, 142e année, n° 23;
- décret 598-2011 du 15 juin 2011 concernant les modifications apportées au Plan d’action 2006-2012 sur les changements climatiques, Gazette officielle du Québec, partie 2, 13 juillet 2011, 143e année, n° 28;
puis a été fermé par le décret suivant :
- décret 434-2013 du 24 avril 2013 concernant la fermeture du Plan d’action 2006-2012 sur les changements climatiques et la bonification du Plan d’action 2013-2020 sur les changements climatiques, Gazette officielle du Québec, partie 2, 15 mai 2013, 145e année, n° 20.
11. RLRQ, c R-6.01, r 6. La première version du règlement a été approuvée par le décret 1049-2007 du 28 novembre 2007 concernant le Règlement relatif à la redevance annuelle au Fonds vert, Gazette officielle du Québec, partie 2, 29 novembre 2007, 139e année, n° 48A.
12. Décret 1079-2007, supra note 10.
13. Décret 518-2012 du 23 mai 2012 concernant l’approbation de la Stratégie gouvernementale d’adaptation aux changements climatiques 2013-2020 et du Plan d’action 2013-2020 sur les changements climatiques, Gazette officielle du Québec, partie 2, 13 juin 2012, 144e année, n° 24.
Le PACC 2013-2020 a aussi été bonifié par la suite par le décret 128-2014 du 19 février 2014 concernant la bonification du Plan d’action 2013-2020 sur les changements climatiques afin de mettre en oeuvre les mesures de la Politique économique – Priorité emploi qui contribueront à la lutte contre les changements climatiques, Gazette officielle du Québec, partie 2, 12 mars 2014, 146e année, n° 11.
14. Décret 434-2013 du 24 avril 2013 concernant la fermeture du Plan d’action 2006-2012 sur les changements climatiques et la bonification du Plan d’action 2013-2020 sur les changements climatiques, Gazette officielle du Québec, partie 2, 15 mai 2013, 145e année, n° 20; décret 756-2013 du 25 juin 2013 concernant l’octroi d’une aide financière maximale de 3 750 000 $ à l’Association québécoise de lutte contre la pollution atmosphérique (AQLPA) pour la poursuite du programme « Faites de l’air! », Gazette officielle du Québec, partie 2, 17 juillet 2013, 145e année, n° 29; décret 90-2014 du 6 février 2014 concernant le Programme d’aide gouvernementale à l’amélioration des services en transport collectif et son financement et décret 91-2014 du 6 février 2014 concernant le financement du volet 1 du Programme d’aide financière aux infrastructures cyclables et piétonnes (Véloce II), Gazette officielle du Québec, partie 2, 26 février 2014, 146e année, n° 9.
15. Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques. Bilan 2013-2014 des plans d’action sur les changements climatiques, 2015. http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/changementsclimatiques/bilan-2013-2014/bilanPACC-2013-2014.pdf.
16. Article 183 de la Loi concernant principalement la mise en oeuvre de certaines dispositions du discours sur le budget du 20 novembre 2012, LQ 2013, c 16.
17. Décret 1327-2013 du 11 décembre 2013 concernant le Règlement modifiant le Règlement relatif à la redevance annuelle au Fonds vert, Gazette officielle du Québec, partie 2, 13 décembre 2013, 145e année, n° 50A.
18. Règlement concernant le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre, RLRQ c Q-2, r 46.1.
19. Une unité d’émission est un type de droit d’émission tout comme les crédits compensatoires et les crédits pour réductions hâtives. Un droit d’émission équivaut à une tonne métrique d’équivalents CO2 et est délivré exclusivement par le gouvernement.
20. Décret 1185-2012 du 12 décembre 2012 concernant la détermination des plafonds annuels d’unités d’émission de gaz à effet de serre relatifs au système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre pour la période 2013-2020, Gazette officielle du Québec, partie 2, 19 décembre 2012, 144e année, n° 51.
Voici les plafonds annuels d’unités d’émission :
- pour l’année 2013, 23,20 millions d’unités d’émission;
- pour l’année 2014, 23,20 millions d’unités d’émission;
- pour l’année 2015, 65,30 millions d’unités d’émission;
- pour l’année 2016, 63,19 millions d’unités d’émission;
- pour l’année 2017, 61,08 millions d’unités d’émission;
- pour l’année 2018, 58,96 millions d’unités d’émission;
- pour l’année 2019, 56,85 millions d’unités d’émission;
- pour l’année 2020, 54,74 millions d’unités d’émission.
21. RLRQ, c Q-2, r 15.
22. Inventaire québécois des émissions de gaz à effet de serre en 2012 et leur évolution depuis 1990, 2015. http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/changements/ges/2012/inventaire-1990-2012.pdf
23. Voir supra note 1.
24. http://medias.mtq.fabrique3.net.s3.amazonaws.com/wp-content/uploads/2015/10/CIAO-047_-_MTQ_-_LGS_-_Rapport_FR_v5_V.pdf.
Pour un résumé de ce plan, consultez http://www.nortonrosefulbright.com/files/plan-daction-en-electrification-des-transports-2015-2020-pdf-46kb-133520.pdf.

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