BMWK legt Referentenentwurf zur Novelle des Emissionshandelsrechts vor

I. Novelle des TEHG

Durch Artikel 1 des Gesetzentwurfs sollen die EU-Richtlinien mit einer Änderung des TEHG umgesetzt werden. Das TEHG soll nach dem Willen des BMWK eine neue Grundstruktur erhalten. Zentrale Änderungen betreffen 

• Anpassungen des europäischen Emissionshandels im Bereich stationärer Anlagen und des Luftverkehrs (ETS-1), 
• die Einbeziehung des Seeverkehrs in den ETS-1 und 
• die Einführung des europäischen Brennstoffemissionshandels mit Abgabepflicht ab 2027 (ETS-2). 

Im Abschnitt 4 des TEHG sollen die vier Teilbereiche (stationäre Anlagen, Luftverkehr, Seeverkehr und Brennstoffemissionshandel) in jeweils eigenen Teilabschnitten zusammengefasst werden. Zugleich soll sichergestellt werden, dass Brennstoffe, die bislang der CO2-Bepreisung nach dem BEHG unterliegen, auch innerhalb des zukünftigen Rechtsrahmens bepreist werden. Zwar sind manche Brennstoffe, die gegenwärtig nach dem BEHG in den Emissionshandel einbezogen werden nach dem EU-Recht nicht zwingend zu berücksichtigen. Durch ein sog. „Opt-in“ (Verfahren für die unilaterale Einbeziehung zusätzlicher Tätigkeiten und Gase) können diese Brennstoffe jedoch in den ETS-1 oder ETS-2 einbezogen werden (Art. 24, 30j EU-Emissionshandelsrichtlinie). Die Einbeziehung setzt eine Billigung durch die Kommission voraus.

Dies wird am Beispiel der Abfallverbrennung deutlich:

• Seit dem 1. Januar 2024 unterliegen CO2-Emissionen aus Abfall- und Altölverbrennungsanlagen dem nationalen Emissionshandel nach dem BEHG. Entgegen den Bedenken des Bundesrates wurden neben Siedlungsabfallverbrennungsanlagen auch Sonderabfallverbrennungsanlagen in den Anwendungsbereich des BEHG aufgenommen.
• Auf europäischer Ebene hat der Gesetzgeber einen anderen Weg eingeschlagen. Nach der 2023 novellierten EU-Emissionshandelsrichtlinie unterliegen nur Siedlungsabfallverbrennungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung größer 20 Megawatt, nicht jedoch auch Sonderabfallverbrennungsanlagen dem EU-ETS. Die Teilnahme ist allerdings auf die Überwachung und Berichterstattung beschränkt. Eine Pflicht zur Abgabe von EU-Emissionsberechtigungen besteht bisher nicht.

Einbeziehung von Siedlungsabfallverbrennungsanlagen

Da Siedlungsabfallverbrennungsanlagen nach der geänderten EU-Emissionshandelsrichtlinie im oben beschriebenen Umfang dem Anwendungsbereich des EU-ETS unterliegen, sollen sie zukünftig nicht mehr dem BEHG, sondern dem TEHG unterfallen, sodass die bisherige Bereichsausnahme in § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG entfällt. Dies betrifft nach Einschätzung des BMWK etwa 160 Betreiber von Abfallverbrennungsanlagen. In der Entwurfsbegründung wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass dies auch für Fälle gilt, in denen für Abfallverbrennungsanlagen durch Feststellungsbescheide der Landesbehörden auf der Grundlage von § 2 Abs. 5 Nr. 3 TEHG die fehlende Emissionshandelspflicht festgestellt wurde, da sich die Feststellungswirkung dieser Bescheide nicht auf die geänderte Rechtslage erstreckt. Da die Einbeziehung von Siedlungsverbrennungsanlagen im nEHS jedoch weiter geht als nach dem EU-ETS, ist hinsichtlich der über die Überwachung und Berichterstattung hinausgehenden Aspekte (d.h. Abgabepflicht nach § 7 Abs. 1 TEHG und der der korrespondierende Anspruch auf kostenlose Zuteilung von Berechtigungen nach § 23 TEHG) ein Opt-in-Verfahren erforderlich. Die Umsetzung soll zukünftig in § 52 Abs. 1 TEHG geregelt werden. Danach steht die Anwendung der Abgabepflicht und des Zuteilungsanspruchs unter der aufschiebenden Bedingung, dass die Kommission die Billigung des Opt-ins ab dem Jahr 2027 vor dem 1. Januar 2027 bekannt gibt. Sofern die Europäische Kommission die Billigungsentscheidung nach dem 31. Dezember 2026 bekannt gibt, soll die Wirksamkeit der Einbeziehung dieser Anlagen ab dem 1. Januar des auf die Bekanntgabe der Billigungsentscheidung folgenden Kalenderjahres beginnen.

Einbeziehung Sonderabfallverbrennungsanlagen

Sonderabfallverbrennungsanlagen fallen bislang zwar unter das nEHS, nicht aber unter das EU-ETS. Über das soeben beschriebene Opt-in-Verfahren werden ab 2027 nun auch Sonderabfallverbrennungsanlagen in den Emissionshandel einbezogen, um die Kontinuität der CO2-Bepreisung sicherzustellen. Gem. § 52 Abs. 2 TEHG sollen Betreiber von Sonderabfallverbrennungsanlagen bis zur Billigung durch die Kommission jedoch von den Überwachungs- und Berichtspflichten befreit bleiben.

II. Änderungen des BEHG

Durch Artikel 2 des Gesetzentwurfs soll das BEHG geändert werden, um eine Überführung des nationalen Brennstoffemissionshandels in den durch das novellierte TEHG angelegten neuen europäischen Brennstoffemissionshandel zu ermöglichen. Dabei ist zu beachten, dass die Abgabepflicht gemäß § 8 BEHG bis zum Jahr 2027 fortbesteht. Hinsichtlich Abfallverbrennungsanlagen soll § 23a BEHG bestimmen, dass diese in der CO2-Bepreisung nach dem nEHS verbleiben, falls die Kommission das Opt-in (siehe oben) nicht billigen sollte.

III. CBAM-Durchführungsbestimmungen

Durch die EU-CBAM-Verordnung wird ein CO2-Grenzausgleichssystem geschaffen, das bei Einfuhr bestimmter Waren in das Zollgebiet der Union den mit ihnen verbundenen Treibhausgasemissionen Rechnung trägt, um der Gefahr der Verlagerung von CO2-Emissionen vorzubeugen, indem eine gleich hohe CO2-Bepreisung von Einfuhren und inländischen Erzeugnissen sichergestellt wird (vgl. Art. 1 Abs. 1 EU-CBAM-Verordnung). 

Der Gesetzentwurf enthält Durchführungsbestimmungen hinsichtlich CBAM. Diese Regelungen betreffen die zuständige Behörde und die Beleihung geeigneter Stellen mit der Durchführung eines Antragsverfahrens für den Status eines zugelassenen CBAM-Anmelders sowie Regelungen zur Datenübermittlung und elektronischen Kommunikation.

IV. Ausblick

Der Gesetzentwurf ist noch nicht innerhalb der Bundesregierung abgestimmt. Derzeit haben Verbände und die Länder die Möglichkeit, Stellungnahmen abzugeben. Die Konsultation dauert bis zum 14. August 2024.