Mondial | Publication | Novembre 2018
Le 30 septembre 2018, le Canada, le Mexique et les États-Unis ont convenu d’un accord commercial trilatéral appelé Accord États-Unis–Mexique–Canada (AEUMC), qui est censé remplacer l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) le 1er janvier 2020.
Voici un résumé général de certains changements importants touchant le secteur du transport.
Le chapitre 7 de l’AEUMC (douanes et facilitation du commerce) renferme plusieurs innovations susceptibles de réduire les délais administratifs et de minimiser les coûts d’opération. Par exemple, il y a de nouvelles procédures concernant le dédouanement accéléré des marchandises, y compris une disposition prévoyant la soumission et le traitement préalables de documents électroniques avant l’arrivée d’une marchandise à la frontière, ainsi que des règles propres à la manutention accélérée des expéditions express.
Le Canada a augmenté son seuil de minimis de marchandises pour l’application des droits de douane et des taxes et toutes les parties ont convenu de minimiser les procédures douanières pour les expéditions d’une valeur inférieure à 2 500 $. Les dispositions en matière de décisions anticipées ont été modifiées afin d’inclure, entre autres choses, des délais fixes pour rendre des décisions et un champ d’application plus étendu englobant les décisions sur le classement tarifaire.
Il ressort de l’accord un engagement ferme à tirer parti de la technologie là où c’est possible afin d’accélérer le dédouanement des marchandises et de réduire le fardeau administratif, notamment grâce à la mise en œuvre d’un processus de « guichet unique » dans chaque territoire offrant un point de communication et de traitement des données unique pour faciliter la circulation des marchandises.1 On voit également un engagement envers une plus grande transparence, tant de manière générale que par la publication obligatoire de règles et de ressources se rapportant aux procédures douanières.
De nouvelles dispositions en matière de gestion du risque obligent les parties à établir des systèmes de gestion du risque qui détectent et priorisent les expéditions à risque élevé aux fins d’inspection douanière tout en facilitant le dédouanement des expéditions à faible risque. De nouvelles dispositions concernant le transit confirment également que les marchandises, les navires et les autres moyens de transport sont réputés être en transit lorsque leur parcours commence et prend fin dans un autre territoire. Alors que les aéronefs sont exclus de cette règle, les marchandises à bord d’aéronefs en transit ne le sont pas.
Le chapitre 7 établit également un comité de facilitation du commerce dont le mandat général est d’examiner et de recommander d’autres mesures facilitant le commerce. Il prévoit expressément la participation des négociants ou des personnes intéressées grâce à la mise en œuvre de mécanismes dans chaque territoire permettant aux parties privées de faire part de leurs préoccupations au sujet des enjeux émergents et de l’administration des procédures douanières.
Le Canada a introduit certaines restrictions importantes dans le chapitre 15 (services) de l’AEUMC à l’égard du secteur du transport qui limitent l’investissement étranger dans ce secteur. La plupart de ces restrictions visent à préserver et à protéger les entreprises de propriété canadienne dans des secteurs canadiens sensibles, comme les services de transport aérien, les services d’entretien et de réparation aéronautiques, les services maritimes et les services de transport par autobus et par camion. Par exemple, le Canada a conservé son droit d’imposer des restrictions quant à la nationalité des entreprises autorisées à fournir certains services de transport aérien commercial, selon la définition de « canadien » dans la législation fédérale applicable, et a maintenu des restrictions à l’égard de l’autorisation de non-ressortissants à fournir des services aériens spécialisés au Canada et à fournir des services de réparation, de révision et d’entretien d’aéronefs et d’autres appareils aéronautiques.
De même, le Canada a maintenu une restriction à l’égard de la prestation de services de transport par camion ou par autobus entre certains endroits à l’intérieur du Canada. Plusieurs restrictions émises restreignent également l’accès au transport maritime au Canada, comme des restrictions sur la propriété des navires, des restrictions sur la délivrance de certifications aux termes de la Loi sur la marine marchande du Canada et des restrictions sur la délivrance de permis et de certificats se rapportant au pilotage. Le Canada s’est également réservé le droit d’adopter ou de maintenir toute mesure touchant l’investissement dans des services de cabotage maritime ou la prestation de tels services.
Les parties se sont entendues pour mettre sur pied un comité sur les services de transport afin d’examiner les questions soulevées par la mise en œuvre et l’application des obligations des parties se rapportant entre autres aux services de transport et à l’investissement. Les entités du secteur privé peuvent assister aux réunions du comité sur invitation.
Le Canada s’est retiré des dispositions en matière de marchés publics de l’AEUMC. Ainsi, le chapitre 13 (marchés publics) de l’AEUMC s’appliquera seulement entre les États-Unis et le Mexique. Les marchés publics entre le Canada et les États-Unis seront régis par l’Accord sur les marchés publics de l’OMC, qui renferme des seuils plus élevés pour les marchés publics visés. Les obligations en matière de marchés publics entre le Canada et le Mexique seront régies par les dispositions en matière de marchés publics de l’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) à compter de l’entrée en vigueur de ce traité, le 30 décembre 2018.
Il importe de souligner que les parties à l’AEUMC n’ont négocié aucune entente concernant le recours par le gouvernement américain à des règles de type « Buy America » / « Buy American » (achat de produits américains) qui, entre autres choses, imposent des contraintes aux projets de transports en commun financés au palier fédéral en matière d’approvisionnement en fer, en acier et en marchandises ouvrées (y compris le matériel roulant) à l’extérieur des États-Unis.
Il reste à voir si la politique « Buy American and Hire American » (achat de produits américains et embauche d’Américains) de l’administration actuelle des États-Unis, énoncée dans un décret présidentiel publié le 18 avril 2017, entraînera un resserrement accru de l’accès aux projets de transports en commun et autres projets américains financés par le gouvernement pour les entreprises canadiennes en raison de son objectif déclaré de limiter l’utilisation de renonciations et d’appliquer rigoureusement les règles de type « Buy American » / « Buy America ».
Le Canada s’est aussi retiré du mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE) du chapitre 14 de l’AEUMC, qui remplace le chapitre 11 de l’ALENA. Les entités du secteur du transport font partie des investisseurs qui ont recouru aux dispositions de l’ALENA en matière de RDIE afin de faire appliquer les obligations des parties à l’ALENA relatives à l’investissement. La plainte en vertu du chapitre 11 de l’ALENA déposée l’an dernier par un regroupement d’investisseurs et d’entreprises des États-Unis du secteur des services ferroviaires contre le gouvernement du Canada au sujet de mesures prétendument prises par le Canada et le gouvernement manitobain à l’égard de leurs participations dans la Hudson Bay Railway constitue un bon exemple.
Toutefois, à l’exception de la prise en compte des plaintes en cours déjà soumises à l’arbitrage et d’une exclusion de trois ans pour les « plaintes relatives à des investissements antérieurs », les Américains qui investissent au Canada et les Canadiens qui investissent aux États-Unis ne disposeront d’aucun moyen direct de faire appliquer les engagements des parties en matière d’investissement. Une fois que le PTPGP entrera en vigueur, le RDIE sera disponible entre le Canada et le Mexique en vertu des modalités de ce traité, et un mécanisme de RDIE plus restreint demeurera en place entre les États-Unis et le Mexique en vertu du chapitre 14 de l’AEUMC.
Les conséquences potentielles du retrait du Canada du mécanisme de RDIE prévu par l’AEUMC sont importantes. Le secteur du transport est particulièrement sensible aux différends touchant le commerce et les investissements, qui peuvent avoir des répercussions complexes et inattendues sur la circulation des marchandises. Bien que la conclusion d’un marché sous la forme de l’AEUMC procure une certaine stabilité aux entreprises de ce secteur, l’échec des parties à réaliser des avancées quant aux mécanismes de règlement des différends, y compris celui du chapitre 14, représente un défi pour ce qui est de la manière dont les différends seront traités dans l’avenir. Le maintien du chapitre sur le règlement des différends entre États dans le chapitre 31 de l’AEUMC (anciennement le chapitre 20 de l’ALENA) peut offrir une maigre consolation à la lumière de l’échec des parties à réformer ce mécanisme afin d’en améliorer l’efficacité et le respect2.
Enfin, bien que les parties aient chacune conclu des « lettres d’accompagnement » à l’égard des tarifs douaniers que les États-Unis menacent d’imposer en vertu de l’article 232 de la Trade Act of 1974 sur les automobiles et les pièces automobiles, préservant l’accès en franchise de droits aux États-Unis pour les automobiles et pièces automobiles canadiennes jusqu’à concurrence d’un quota maximal, la menace de l’article 232 continue de planer et s’accompagne d’une certaine incertitude quant à la manière dont les tarifs douaniers pourraient s’appliquer. La préservation par le Canada de son droit d’user de représailles et de s’adresser à l’Organisation Mondiale du Commerce laisse croire que la question est loin d’être réglée.
L’AEUMC offre aux entreprises du secteur du transport une plus grande certitude quant à l’absence d’entente entre le Canada, les États-Unis et le Mexique en termes de volumes et de routes de transport maritime. Certaines des innovations, particulièrement sur le plan des douanes et de la facilitation du commerce, pourraient se traduire, en particulier pour les sociétés de logistique des transports, par des délais d’expédition plus rapides et un fardeau administratif allégé, assortis d’économies proportionnelles dans la chaîne d’approvisionnement. Cependant, la capacité des sociétés de services de logistique et de moyens de transport, particulièrement le camionnage, de tirer parti de certaines des efficiences qu’offre l’accord pourrait dépendre des améliorations apportées aux infrastructures pertinentes, comme l’ajout de voies EXPRESS le long de la frontière Canada-États-Unis.
L’absence d’entente trilatérale sur des enjeux particulièrement épineux tels que les marchés publics, le RDIE et les tarifs douaniers en vertu de l’article 232 sous-entend toutefois que la stabilité offerte par la conclusion d’une entente sous la forme de l’AEUMC pourrait se révéler éphémère.
1 La date limite pour adopter l’initiative de guichet unique du Canada, mise en œuvre de manière anticipée avant l’entrée en vigueur de l’AEUMC, est le 1er janvier 2019.
2 Par exemple, voir In the matter of Cross-Border Trucking Services, USA-MEX-1998-2008-01, Final Report of the Panel, 6 février 2001; il aura fallu près d’un an et demi aux États-Unis pour mettre en œuvre une législation assurant la conformité avec les recommandations de la commission.
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